Općine, gradovi i županije kao čvrsti oslonac centralne vlasti

I SDP i HDZ, kao najveće stranke koje streme još jednom mandatu za vladanje Hrvatskom, protive se ukidanju županija, dok bi neke manje stranke koje se natječu za Sabor smanjile njihov broj. Svima njima je zajednička odlučnost da se javna uprava mora mijenjati i reformirati, ali nitko, osim pustih želja, ne daje konkretne ideje. Sve se zapravo svodi na uski ekonomski pogled na javnu upravu, zanemarujući njezin sadržaj i ciljeve, što će se sve na kraju obiti o glavu samih građana.

Veliki dio saborskih zastupnika oduševljeno je pozdravilo Strategiju razvoja javne uprave 2015-2020. koju im je još u lipnju donio ministar uprave Arsen Bauk. Oduševljenje nije iznenađujuće jer se već dugo čeka reforma javne uprave koja je, kao i ostatak hrvatskog društva, zastala u nekim prošlim vremenima. Nisu, međutim, svi oduševljeni Strategijom razvoja javne uprave koja je preduvjet razvoja društva.

“Ma kakvo vražje oduševljenje!”, kaže rezignirano Ivan Koprić, predstojnik katedre za upravnu znanost na Pravnom fakultetu u Zagrebu i predsjednik Instituta za javnu upravu. “Neka dokument daju na evaulaciju OECD-SIGMA pa ćemo vidjeti koliko je kvalitetan”, poručuje Koprić.

Nekonzistentno i nedorečeno

Institut kojemu je na čelu i koji okuplja više stručnjaka iz područja javne uprave, napisao je još u listopadu prošle godine niz primjedbi na Strategiju, nabrojimo samo neke od njih: “Prijedlog strategije javne uprave 2014.–2020. nije dovoljno precizan u određivanju načina razvoja i reforme javne uprave; strategija nema konzistentnost, obiluje nedorečenošću, nema relevantne pokazatelje, sadržaj strategije ne reflektira naslov strategije tj. vrlo slaba uključenost drugih tijela središnje uprave u provedbu aktivnosti kroz ovu strategiju, od ukupno 14 ciljeva i 35 aktivnosti, preko 85 posto  strategije nositelj je Ministarstvo uprave, a još veći postotak je u ulozi sunositelja; nema uključenosti nevladinog sektora u provedbu aktivnosti, nema uključivanja akademske zajednice, i sporadično se uključuju predstavnici lokalne samouprave; sadržajno aktivnosti odražavaju neambicioznost u provedbi ‘modernizacije javne uprave’. Nažalost, kao i mnogo puta do sada, javne službe odnosno, prema EU terminologiji, službe od općeg interesa, nisu našle svoje mjesto u ovom Prijedlogu, što smatramo velikim nedostatkom, budući da su upravo one od presudnog značenja za kvalitetu života stanovnika. Ciljevi su prekobrojni i uglavnom vrlo ambiciozno postavljeni i nemoguće ih je provesti s postojećim personalnim kapacitetom”.

Koprićev kolega Vedran Đulabić s iste katedre smatra da ovaj dokument vjerojatno neće ozbiljnije usmjeravati razvoj javne uprave u sljedećih pola desetljeća, već će imati funkciju smokvinog lista. “Pokušat će pokriti brojne i ozbiljne nedostatke s kojim se svakodnevno susreće naša javna uprava, a njezin razvoj će, kao i do sada, biti usmjeravan stihijski, pod utjecajem dnevno-političkih tema i potreba, senzacionalističkih novinskih tekstova i panične reakcije nositelja političke vlasti koji moraju više voditi računa o svojoj slici u javnosti, nego o reformama i stanju u svojem resoru”, kaže Đulabić.

Hrvatska je, naime, već bila donijela jednu strategiju reforme javne uprave, i to za razdoblje 2008-2011. godine, što je više bilo iznuđeno od EU, negoli stvarna želja, pa je ona propala, odnosno “nije zadovoljila”, kako se navodi u novoj Strategiji.

Jedna od glavnih primjedbi je da je Strategija donesena s hrvatskom desnicom u europskom džepu jer ispada da se ona donosi samo da bi se zadovoljili kriteriji za privlačenje novca iz europskih fondova uz pritisak Europske komisije.

To je uostalom, i napisano u uvodu Strategije: “Također, valja naglasiti da je vremenski okvir donošenja, a donekle i sadržaj ove Strategije, povezan s ispunjenjem preduvjeta za korištenje europskih strukturnih i investicijskih fondova za razdoblje 2014. – 2020., tematski cilj 11 – Jačanje institucionalnih kapaciteta javnopravnih tijela i dionika i učinkovita javna uprava”.

Drugim riječima, Strategija za cilj ima prije svega zadovoljavanje europskih birokrata. Na sličan je način i iz istog razloga svojevremeno na brzinu napisana i Industrijska strategija.

Bez pomaka s mrtve točke

IJU također razočarano konstatira da u Strategiji do izražaja nije došla teritorijalna samouprava, iako je to pitanje vjerojatno složenije od javne uprave na državnoj razini. Ako je suditi prema prijedlogu, kao i prema najavama opozicije, tu se ne očekuje mnogo pomaka s mrtve točke, a famozni lokalni šerifi i dalje će moći nesmetano djelovati zapošljavajući sebi bliske osobe, zbog čega s pravom postoji veliko nezadovoljstvo građana.

Političke stranke i veći dio medija uglavnom se bave isključivo općinama. U skladu sa svojom ideološkom pozicijom, napadaju prekobrojan javni sektor u Hrvatskoj, nudeći primjer Danske kao zemlje koja je uspješno provela reformu. Pri tome prešućuju da u Danskoj samo općine zapošljavaju oko 480.000 ljudi, koliko je u Hrvatskoj zaposleno u čitavom javnom sektoru, uključujući državna i komunalna poduzeća. Koprić tvrdi da je oko 42.000 ljudi je zaposleno u općinama, gradovima, županijama, Gradu Zagrebu i svim javnim ustanovama čiji zaposlenici primaju plaće iz njihovih proračuna. Od toga je oko 16.000 ljudi zaposleno u upravnim tijelima tih jedinica, a oko 26.000 u javnim ustanovama poput vrtića, muzeja, domova zdravlja, pučkih učilišta, narodnih knjižnica. Kaže da su danske općine, velike i ekonomsko-financijski neusporedivo snažnije od hrvatskih, s prosječno oko 56.500 stanovnika svaka, doista pružaju svojim građanima iznimno širok krug javnih usluga, koje su, još k tome, visoke kvalitete. Zato se i on zalaže za značajno smanjivanje lokalnih jedinica koje neće kreirati radna mjesta prema kriterijima lokalnih moćnika.

Nitko više ne spominje ukidanje velikog broja županija, a glavna opozicijska stranka HDZ smatra da svih 20 uz Grad Zagreb trebaju ostati u teritorijalnom ustroju zemlje. Kako objašnjava Đulabić, županije su uvedene 1993. godine i bile su čvrsti oslonac centralne vlasti, a to se jasno zrcalilo u činjenici da je predsjednik Republike morao potvrditi župana nakon što ga je izabralo županijsko predstavničko tijelo. Kako kaže, uvođenje županija od samog početka bilo je krivo postavljeno, a kako je vrijeme odmicalo ta pogreška je izgleda prihvaćena premda je odavno postalo jasno da se radi o neadekvatnoj instituciji koja ne odgovara suvremenom konceptu regionalne samouprave. Đulabić sažima: “Sadašnje županije izraz su pogleda u daleku hrvatsku prošlost, a ne u njezinu europsku budućnost. To je bilo očito još i tijekom 1990-ih”.

Zaljubljenost u mitomaniju

Hrvatska zaljubljenost u mitomaniju obija se u glavu i na pitanju decentralizacije pa Hrvatska čitavo vrijeme nije pratila europske trendove razvoja regionalne samouprave. Umjesto gledanja u budućnost i novu ulogu regija u suvremenim upravno-političkim sustavima, tvorci hrvatskog sustava regionalne samouprave nastojali su oživjeti institucije koje su obilježavale uređenje hrvatskih područja tijekom različitih povijesnih razdoblja. “Široj javnosti je vjerojatno nepoznato da je jedan ministar uprave vrlo ozbiljno razmišljao da bi kao temelj ustroja županija u samostalnoj Hrvatskoj poslužio tekst Zakona ob ustroju županija i uređenju uprave u županijah i kotarih s kraja 19. st”, podijelio je Đulabić jednu od brojnih bizarnosti hrvatskog političkog svemira.

Hrvatska u okviru bivše Jugoslavije nije imala regionalnu samoupravu te da je zadnjih dvadesetak godina zajedničke države imala deset zajednica općina koje su obavljale koordinaciju općina na svojem području, ali te zajednice nisu bile izraz moderne regionalne samouprave. Baš kao što to očito nikada nisu bile niti kasnije županije.

Đulabić smatra da je Hrvatska je danas dobro prometno povezana i nema potrebe za usitnjenom županijskom strukturom. Stoga naglašava da su potrebne snažnije regionalne institucije koje će utjeloviti širi regionalni identitet i moći služiti kao poluga policentričnog razvoja cijele zemlje.

“Sadašnje županije nisu u stanju na sebe preuzeti tu zadaću bez obzira na to koliko se njihovi politički predstavnici zaklinjali da je to moguće. Preoblikovanjem županija u manji broj većih i snažnijih regionalnih jedinica (koje se i dalje mogu zvati županije) Hrvatska bi mogla polučiti brojne prednosti. Na takve jedinice moguće je onda prenijeti značajne ovlasti i financijska sredstva i otvoriti prostor za decentralizaciju i značajniji regionalni razvoj”, objašnjava Đulabić.

Mišljenja je da se političke elite boje snažnih regija zbog straha od gubitka pozicija moći, smanjenju broja političkih položaja i slabljenju stranačkih infrastruktura koje se oslanjaju na sadašnju fragmentiranu i neracionalnu teritorijalnu podjelu koja omogućava financiranje političkih stranaka preko sredstava koja se kroz članarine od općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i lokalnih vijećnika te drugih politički imenovanih funkcionera na lokalnoj i regionalnoj razini slijevaju u stranačke kase.

Snažne regije, dodaje Đulabić, izraz su podjele političke moći između centra i periferije i potrebe da se regionalni interesi snažnije uvažavaju prilikom donošenja političkih odluka. Također, otvara se mogućnost za stvaranje pravih regionalnih stranaka i pokreta koji će se kroz snažne političke institucije boriti za dobrobit i razvoj svojeg kraja. «No, moć je slatka, a sadašnje političke grupacije nakalemljene na razvedenu županijsku strukturu ne žele tu moć tako lako ispustiti iz ruku i smanjiti svoj manevarski prostor za djelovanje. Ako ne moraju i dok god ne moraju», zaključuje Đulabić.