Ozbiljno hvatanje u koštac s tim problemom izostalo je do danas.Uhljebi na državnoj sisi, neprofesionalni, neljubazni, birokrati – samo su dio pojmova koji se praktički koriste kao sinonimi za radnike i radnice u javnoj upravi, odnosno u javnom sektoru. Iako pri samom pojmu javne uprave većina građana pred sobom ima sliku službenika ili službenice na šalteru, ili pak činovnika u pojedinom ministarstvu, zaboravlja se da pod tu istu javnu upravu spadaju radnici i radnice zdravstvenog, obrazovnog, i bilokojeg drugog sektora bez kojeg bi usluge, na koje su svi naviknuti da su im na raspolaganju, bile nedostupne.
Javna uprava, koja obuhvaća državnu upravu, lokalnu i regionalnu samoupravu, javne službe i tijela s javnim ovlastima, u većini suvremenih država prolazi kroz kontinuirane promjene kojima se nastoji odgovoriti na izazove gospodarskog, političkog i društvenog okruženja. Pak, u Hrvatskoj je njena reforma u svakom političkom programu, svake političke stranke, ali ozbiljno hvatanje u koštac s problemom izostalo je do danas.
“Kad je u pitanju javna uprava u Hrvatskoj su sve političke stranke ‘reformističke’. To je naprosto pitanje ‘političke korektnosti’ i prevladavajućeg diskursa koji korijene ima u dijagnozi prema kojoj je hrvatsko društvo i njegovo gospodarstvo ‘bolesno’ zbog prevelike i neučinkovite birokracije. Impotentna politika, koja nema ni snage ni vizije za stvarne društvene i gospodarske promjene, u javnoj upravi našla je idealnog krivca u borbi protiv kojeg se napuštaju čak i tvrdokorne podjele na ‘ustaše’ i ‘partizane’ pa tako ispada da je reforma javne uprave trenutno najsnažniji integrativni faktor u hrvatskom društvu, premda je još Tuđman u svom inauguracijskom predsjedničkom govoru na Markovom trgu najavljivao čišćenje javne uprave od ostataka komunističkih struktura, dok je lijevi centar u njoj vidio korupciju i kriminal desnih političkih snaga. Valjda je zato uvijek prvi potez svake vlasti ‘osvajanje’ javne uprave, koja se odmah prekraja po stasu izbornih pobjednika i njegovih koalicijskih partnera”, komentira nam pokušaje i najave reforme javne uprave Siniša Kuhar, glavni tajnik Sindikata državnih i lokalnih službenika i namještenika.
Kuhar ističe kako se pri takvim “reformama” ide u promjene poput mijenjanja djelokruga i nazivlja ministarstva kako bi javnost povjerovala u obećane promjene, dok se u stvarnosti tako stvaraju preduvjeti za raspoređivanje svih zaposlenih na “nova” radna mjesta u “novim” državnim tijelima i “oslobađanje” dužnosničkih i službeničkih rukovodećih pozicija na koje se tada mogu rasporediti “naši”. Uz to naglašava uvođenje “suštinskih” promjena, ovisno o ideološkom predznaku trenutnog pobjednika, poput promjene u poput slova š ili s u nazivu ministarstva koje se bavi s/športom ili se jedan drugi važan resor prestaje baviti zdravstvom, a počinje brinuti o zdravlju.
“U ovim malim ‘reformskim’ pučevima izbornih pobjednika neki se resori sele iz okrilja jednih u zagrljaj drugih – rad se rastaje sa socijalnom skrbi i hrli gospodarstvu i poduzetništvu, a socijalna skrb malo koketira sa zdravstvom ili se utapa u socijalnoj politici i društvu mladih. Zaposleni u takvoj državnoj upravi naučili su da njihova karijera ne ovisi o kvaliteti i učinkovitosti njihova rada već o tome jesu li bili previše ‘revni’ dok je na vlasti bio ideološki protivnik te reflektira li netko od izbornih pobjednika na njihovo radno mjesto ili rukovodeći položaj. Vlada koja tako započinje mandat nerijetko gubi dragocjeno vrijeme i energiju na besplodno kadroviranje, unutarnje preustrojavanje i donošenje novih zakona i propisa koji to omogućuju, a zaposleni godinu – dvije pronalaze sami sebe u novoj strukturi i hijerarhiji”, objašnjava nam Kuhar i ističe kako se “reforma” javne uprave uvijek provodi više zbog proračunskih, nego zbog suštinskih razloga.
Nedostatak političke volje, ali i nemogućnost provedbi ozbiljnih reformi tijekom jednog mandata, jedni su od razloga nedostatka reformi, smatra prof.dr.sc. Gordana Marčetić s Pravnog fakulteta u Zagrebu. Kako nam Marčetić govori, reforma javne uprave je apstraktan i generalan pojam o kojem svatko može razgovarati na općenitoj razini, dok se u stvarnosti reforma cjelokupne javne uprave sastoji se od niza manjih, konkretnih reformi, promjena i mjera na različitim razinama (normativnoj, organizacijskoj, financijskoj, itd.), u mnogim upravnim područjima (državnoj upravi, lokalnoj samoupravi, zdravstvu, znanosti, obrazovanju, itd), koje bi trebale počivati na zajedničkim vrijednostima i idejama.
“‘Velika reforma’ traži dugoročnu strategiju i viziju javne uprave za sljedećih dvadesetak godina, za što je potreban opći konsenzus vladajućih i oporbe o ključnim pitanjima, jer ako tog konsenzusa nema, sljedeća vlast će vrlo vjerojatno željeti provesti neku drugu, ‘svoju’ reformu. Za nju je potreban solidan financijski kapacitet (jer svaka reforma košta, a osobito takva sveobuhvatna), brojni stručnjaci koji će detaljno razraditi i provesti reformske mjere, te dobra organizacija poslova. Vlada bi trebala imati izvrstan koordinativni mehanizam pomoću kojeg će usklađivati i povezivati sve javne organizacije i druge aktere koji sudjeluju u provedbi mjera ili se na njih odnose. Hrvatskoj kronično nedostaju gotovo svi ovi uvjeti. Lako se prisjetiti da su i prethodne Vlade na početku mandata postavljale ambiciozne ciljeve, no, u susretu sa stvarnošću i nemogućnosti ostvarenja navedenih uvjeta politička volja za promjenama je s vremenom slabjela. Na koncu, ne treba zaboraviti da temeljite i dubinske reforme nisu naročito popularne jer traže bolne rezove pa je nemoguće pronaći ijednu s kojom bi svi, ili barem većina, bili zadovoljni. S time se niti jedna Vlada ne voli susresti. Zato se uglavnom usmjerava pažnja javnosti na manje bitne stvari”, govori nam Marčetić.
S njom se slaže i Goranka Lalić Novak, docentica na Katedri za upravnu znanost na Pravnom fakultetu u Zagrebu, koja smatra kako je potrebno doći do značajnijih institucionalnih inovacija u cijelom sustavu kako bi se moglo govoriti o reformi.
“Iako je uspjeh ili neuspjeh u provedbi reformi moguće pripisati različitim okolnostima i faktorima, podrška političkih elita, sama priroda reforme i njezino prihvaćanje od strane javnosti i građana pokazuju se kao ključni. Jasno je da se reformskim procesima treba pristupiti što je prije moguće, dakle na početku mandata, budući da se u drugoj polovini mandata napori usmjeravaju na održavanje na vlasti”, smatra Lalić Novak.
Iako su akademska zajednica i stručna udruženja, kao i organizacije civilnog društva, godinama radili različite analize i preporuke o javnoj upravi poput Instituta za javnu upravu, Ekonomskog instituta Zagreb s kojeg, između ostalog, dolazi i aktualna ministrica uprave Dubravka Jurlina Alibegović, te Platforme 112 i drugih, sluh političkih elita za suradnjom je izostao što nam potvrđuje i Lalić Novak.
Navodi primjer profesora Ivana Koprića s Pravnog fakulteta u Zagrebu, ujedno i predsjednika Instituta za javnu upravu, koji je sistematizirao probleme naše javne uprave kao probleme orijentacije, organizacije, motivacije i implementacije te naglašava kako Koprić sa suradnicima u kontinuitetu predlaže i rješenja za te probleme. Unatoč tome, smatra Lalić Novak, političke su garniture u pravilu nesklone uključiti u punoj mjeri predstavnike struke u pripremu i provedbu reformi. Nada se da će nova ministrica Jurlina Alibegović, kao i što je najavila, uključiti stručnu javnost u povjerenstva i time napraviti zaokret od dosadašnje prakse.
Naime, među prvim potezima ministrice Jurline Alibegović je osnivanje tri povjerenstva koja bi trebala iznjedriti Akcijski plan za reformu javne uprave. Marčetić nam govori kako je još uvijek rano za komentare o reformama jer je Vlada tek prije mjesec dana donijela Odluku o provedbi reformskih mjera za unaprjeđenje sustava javne uprave. Kako nam objašnjava, najavljene mjere su usmjerene na tri osnovna cilja – učinkovitu javnu upravu usmjerenu na korisnike, razvoj ljudskih potencijala te kvalitetne i informatizirane javne usluge, a za svako ostvarenje postavljene su tri do četiri skupine mjera prema pojedinim područjima, dok su za praćenje provedbe mjera te davanje preporuka i prijedloga osnovana su tri povjerenstva.
“Povjerenstva djeluju kao povremena radna tijela Vlade, a u njihovom sastavu su mahom dužnosnici i službenici pojedinih ministarstava te manji broj predstavnika drugih javnih organizacija (FINA, APIS IT) i socijalnih partnera. Budući da su mjere vrlo ambiciozno postavljene te obuhvaćaju čitav spektar složenih područja javne uprave, a ne samo uži krug državne uprave, upitno je mogu li povjerenstva u takvom sastavu kvalitetno i učinkovito obaviti ovaj zahtjevan zadatak. Prvo, pomalo je nerealno za očekivati da će članovi sadašnjih povjerenstava, uz obavljanje svojih redovnih funkcija i radnih zadataka, moći posvetiti dovoljno vremena brojnim novim poslovima koji proizlaze iz provedbe reformskih mjera. Drugo, za temeljitu provedbu većine navedenih mjera trebalo bi koristiti znanje akademske zajednice te uvažiti mišljenja i prijedloge drugih relevantnih sudionika – predstavnika lokalne i regionalne samouprave, javnih ustanova i poduzeća, civilnog društva, itd. To se može učiniti i na brojne neformalne načine, a ne nužno kroz formalno sudjelovanje u povjerenstvima. No, vrijeme će biti najbolji sudac”, smatra Marčetić.
Jedan od članova Povjerenstva za razvoj ljudskih potencijala u javnoj upravi je i predsjednik Sindikata državnih i lokalnih službenika i namještenika Boris Pleša, kojeg je, govori nam Kuhar, ministrica uprave odmah pri preuzimanju dužnosti pozvala na razgovor. Iako uključivanje sindikata u reformska tijela Kuhar vidi kao pozitivnu stvar, ističe kako je riječ o prilično heterogenom tijelu iza čije fasade se priprema novi platni, a možda i službenički sustav, u izradu kojeg bi trebali biti uključeni brojni predstavnici socijalnih partnera.
“Jedan sindikalni predstavnik sigurno nije dovoljan i bojim se da ni najavljeno uključivanje još nekoliko predstavnika sindikata u rad ovog tijela, bez mogućnosti uvida i intervencije u prijedlog novog platnog sustava u početnoj fazi njegova nastajanja, neće biti dovoljan i ukazuje na pokušaj neuključivanja sindikata u reformske procese”, skeptičan je Kuhar.
Iako je i Hrvatska dio multilateralne inicijative Partnerstvo za otvorenu vlast čiji je cilj, između ostalog, osigurati konkretan napredak na području transparentnosti i otvorenosti rada tijela javne vlasti, model tzv. dobre vladavine u čijem je fokusu građanin kao korisnik, a javna uprava učinkovita, još uvijek nije u potpunosti zaživio pogotovo ako se uzme u obzir konstantno naglašavanje potrebe uključivanja modela privatnog sektora u javni te otpuštanje radnika bez konkretne analize, sve u svrhu efikasnosti, ekonomičnosti, što su odlike doktrine Novog javnog menadžmenta.
Kako nam Marčetić govori, Hrvatska sustavno ne slijedi niti jedan model javne uprave, niti klasičan weberijanski model koji počiva na tradicionalnim – pravnim i demokratskim vrijednostima, niti menadžerski model, usmjeren na učinkovitost javne uprave, rezultate i 3 “E” (ekonomičnost, efikasnost, efektivnost), a osobito ne doktrinu dobre vladavine ili dobre uprave (Good Governance) koja bi trebala, uz dobre strane prva dva modela, uključiti i nove vrijednosti, kao što su transparentnost i participacija građana, jačanje institucionalnog kapaciteta, ekološke vrijednosti, i slično.
“Prije bih rekla da se u nekim slučajevima povodila za određenim zapadnim trendovima ne bi li pokazala da više ne robuje ‘zastarjelim’ i/ili ‘socijalističkim’ idejama o solidarnosti, socijalnoj pravdi i jednakosti građana. U drugim slučajevima je pod pritiskom međunarodnih financijskih institucija donosila odluke koje se mogu svrstati pod menadžersku paradigmu, ali to nije učinjeno na razini cijelog upravnog sustava niti je riječ o osmišljenom modelu, već su u pitanju pojedinačne mjere u nekim upravnim područjima”, kaže Marčetić.
U neoliberalnom duhu tako je među hrvatskom javnosti zavladala kampanja protiv tzv. uhljeba, odnosno protiv više od 250 tisuća radnika i radnica čije se plaće financiraju iz državnog proračuna. Misao kako je javno glomazno, rastrošno i lijeno, a privatno uspješno i efikasno, glavna je postavka anti-uhljebničke kampanje. Marčetić ističe kako je ta kampanja u medijima popraćena bezbrojnim emocionalno obojenim komentarima, od izrazito negativnih do krajnje pozitivnih, ali uz vrlo malo ili nimalo stručnih objašnjenja.
S njom se slaže i Lalić Novak koja smatra kako unatoč brojnim problemima hrvatske javne uprave, ne treba zaboraviti na velik broj službenika koji korektno obavlja svoj posao.
“Iako na probleme treba stalno upozoravati, ne treba generalizirati, već izdvojiti one koji ne obavljaju stručno i profesionalno svoj posao. Niti privatni sektor nije bez mana, a različite menadžerske mjere koje se uvode u upravu u komparativnim primjerima često se pokazuju neuspješnima. Ne treba zaboraviti da se privatni i javni sektor vode različitim vrijednostima – u privatnom je naglasak na ekonomskim vrijednostima, dok u javnom, uz ekonomske, važnu ulogu imaju i pravne, političke, socijalne i druge vrijednosti”, objašnjava Lalić Novak.
Kuhar kaže kako su u današnjem društvu umjerenost i objektivnost odavno postale žrtvom senzacionalističkog i iskrivljenog pristupa svim sferama života, pa su time i epiteti poput “činovnici” ili “birokrati” prestali biti dovoljno pejorativni odakle je proizašla potreba za novim, tj. “uhljebima” – ljudima koji samim svojim postojanjem otkidaju kruh od usta građana, odnosno poreznih obveznika.
“Uzalud to što bi po definiciji ‘uhljebi’ trebale osobe kojima je netko snagom svoje moći omogućio položaj, radno mjesto i plaću koju nisu zavrijedili svojim radom i upitno je imaju li uopće kakvog posla, ali danas su uhljebi svi koji plaće primaju iz državnog proračuna, neovisno o tome jesu li posao dobili na javnom natječaju i nakon odrađenog vježbeničkog staža ili preko ‘rođe’ iz partije/stranke. Medicinske sestre, liječnici, tete u vrtićima, zatvorski čuvari, sudske zapisničarke, komunalni redari, socijalni radnici, savjetnici, inspektori, učitelji i profesori, svi su oni ‘uhljebi’, a jedina im je krivnja što plaće ne ostvaruju na tržištu”, ističe Kuhar i dodaje kako je takvo orkestrirano etiketiranje radnika javne uprave od strane politike i medija uspješno utjecalo na stavove građana o razlozima njihova nezadovoljstva kvalitetom života, materijalnom i egzistencijalnom nesigurnošću.
Kuhar smatra kako se građani trebaju politički organizirati i solidarno konfrontirati s društvenim snaga koje ih guraju u glib siromaštva, nesigurnosti i ekonomske ovisnosti, a ne “pasti na foru” kako su “uhljebi” glavni krivci za ovakvu društvenu i ekonomsku sliku Hrvatske koja nikada neće postati Švicarska.
U prilog anti-uhljebničkoj kampanji ide i sama razina nezadovoljstva građana kao krajnjih korisnika, koja je po pojedinim istraživanjima javnog mnijenja iznimno visoka, a kao glavni razlozi se navode slaba učinkovitost, nedovoljna stručnost i neljubaznost radnika. To je prepoznato i od strane prošle Vlade koja je u Strategiju razvoja javne uprave za razdoblje od 2015. do 2020. godine kao jedan od prioriteta uvrstila daljnju edukaciju radnika te samih građana koji nisu dovoljno upoznati sa svim uslugama javne uprave, ali ni vlastitim pravima po pitanju dobivanja informacija u zakonskim rokovima na temelju Zakona o pravu na pristup informacijama. Iako je napredak u kvaliteta usluga javne uprave vidljiv, pogotovo otkad je 2014. godine uveden sustav e-Građani čime je Hrvatska zakoračila u moderno doba, ostaje ogroman problem politizacije i nedovoljne profesionalizacije javne uprave.
Lalić Novak nam govori kako je upravo zbog toga potrebno osigurati profesionalne standarde na svim razinama, kao i transparentan sustav za zapošljavanje u državnoj službi prema kriteriju stručnosti, odnosno prikladnog obrazovanja i sposobnosti, tzv. merit sustav, uz osiguranje da će se ti kriteriji u praksi poštovati. Problem je, ističe Lalić Novak, što i dalje postoji nesklonost zapošljavanju stručnog kadra s posebnim obrazovanjem iz područja javne uprave, a koji bi trebali zamijeniti one koji su zaposleni na temelju nekih drugih, u pravilu političkih, kriterija.
“Još uvijek nedostaje sveučilišna razina upravnog obrazovanja iako je sasvim jasno da suvremena upravna praksa traži upravne stručnjake općega menadžerskog i općeg upravnog profila. Razinu politizacije, odnosno broj politički imenovanih dužnosnika potrebno je značajno reducirati, odnosno ograničiti samo na razinu ministra i zamjenika. Političke i vodeće, stručne upravne položaje treba jasno razdvojiti, budući da je to nužno za osiguranje kontinuiteta službe i nesmetanog djelovanja u skladu s pravilima struke”, objašnjava Lalić Novak.
Nezadovoljstvo građana Kuhar tumači time što, prema njegovom mišljenju, građani stječu percepciju o čitavoj javnoj upravi na temelju onih najlošijih iskustava poput čekanja na šalterima, vađenja različitih potvrda i dokumenata koje javna uprava izdaje i od njih traži, iako, ističe Kuhar, ni sami radnici koji rade na takvim mjestima nisu u nimalo boljem položaju jer stvaran utjecaj na organizaciju takvog rada – nemaju.
“Građanima iz vidokruga ispada činjenica da zdravstvo, školstvo, socijalna skrb, kultura, pravosuđe, zatvorski, porezni i carinski sustav, inspekcijske službe i upravni aparat općenito, hrvatskim građanima pruža socijalnu sigurnost na razini koja bi im privatizacijsko-reformskim procesima uskoro mogla biti kudikamo manje dostupna. Brojni su se građani mogli uvjeriti u postupku legalizacije bespravno sagrađenih objekata da se uprava može itekako uspješno i cilju usmjereno organizirati, ali i dalje postoji dojam kako nije iskoristila sve unutarnje resurse da bi se smanjila administracija te da građani ne moraju dokazivati upravi ono što ona već zna o njima. Upravo je taj podatkovni servis i njegova pristupačnost drugim državnim tijelima najveća šansa uprave da svoj monopolistički položaj registriranja različitih stanja i statusa svojih građana pretvori u svoj najdragocjeniji resurs temeljem kojeg će im pružiti učinkoviti upravni servis”, smatra Kuhar.
Unatoč tome što su pri sastavljanju Vlade pojedini ministri istaknuli kako je potreban veći broj ljudi u pojedinim resorima, nerijetko se sa svih strana (vladajućih ekonomista, medija i građana) zaziva otpuštanje velikog broja radnika, ali i ukidanje organizacija, praktički bez utemeljenja.
Profesor Koprić u svom članku o reformi javne uprave navodi kako ukidanje dijela upravnih organizacija i velikih otpuštanja ne može biti ako želimo sačuvati sve dosadašnje javne usluge, a pogotovo ako želimo da ostanu besplatne. Koprić naglašava kako je moguće zadržati jednaku razinu upravnih usluga, uz smanjenje personalnih troškova za oko 15 posto što ne znači otpuštanje 15 posto radnika ili smanjenje plaća, već bolju organizaciju posla, bolji način postavljanja i ostvarenja ciljeva te reduciranje preklapanja i nepotrebnog rada, za što sve treba znanje i volja.
Kuhar ističe kako analize o potrebama za otpuštanjem ili dodatnim zapošljavanjem postoje te da se temelje na stvarnom i sistematiziranom broju zaposlenih, koji se ne poklapaju, već je sistematizirani broj veći. Razlog tome je, smatra Kuhar, to što svaka vlast u svojim projekcijama polazi od naslijeđene zaposleničke strukture i broj zaposlenih pokušava optimizirati kroz uvećanje postojeće sistematizacije. Također, naglašava Kuhar, postoje i usporedbe s veličinom upravnih aparata u drugim državama pri čemu Hrvatska ne odskače bitno u bilo kojem pogledu.
Kao primjer navodi državnu upravu iz 2000. godine iz koje je kroz proces “izdvajanja” civilnog osoblja u sustavu obrane otišlo oko tisuću službenika i namještenika, ali je ukupan broj zaposlenih ostao gotovo isti, što, smatra Kuhar, ukazuje na veliku fluktuaciju zaposlenih koja je uvjetovana restrukturiranjem pojedinih resora, ali i usložavanjem poslova i procedura.
“Posljedica toga je istovremeni višak i manjak zaposlenih koji se ne može riješiti unutarnjom preraspodjelom, usavršavanjem ili prekvalifikacijom, ali bi se mogao regulirati programiranim, usklađenim i nadziranim sustavom zaposlenja potrebnih i smanjenja neodgovarajućih kadrova. No, umjesto takvom sistematičnom i dugotrajnom pristupu vladajuće strukture u pravilu pribjegavaju prijetnjama i licitiranjima brojem ljudi koje treba otpustiti, zapošljavajući, tamo gdje mogu, vlastite kadrove. Iako recepti poput formule ‘2 za 1’ odnosno zapošljavanje jednog na dva umirovljena ili otišla zaposlenika zvuče dobro, u stvarnosti se na jednu čistačicu i računovodstvenog referenta koji su dočekali mirovinu ne može zaposliti jedan “Velika reforma” traži dugoročnu strategiju i viziju javne uprave za sljedećih dvadesetak godina, za što je potreban opći konsenzus vladajućih i oporbe o ključnim pitanjima, jer ako tog konsenzusa nema, sljedeća vlast će vrlo vjerojatno željeti provesti neku drugu, ‘svoju’ reformupravni stručnjak, koji usto poznaje pravnu stečevinu EU, kao što ni smanjenje broja zaposlenih ne znači manji trošak za plaće, ako se povećava njihova kvalifikacijska struktura”, objašnjava Kuhar.
Uz profesionalizaciju, depolitizaciju i transparentnost, velika pozornost pridaje se suzbijanju koruptivnog ponašanja, kako građana tako i službenika, te razvijanja etičnog ponašanja. Suzbijanje korupcije u javnoj upravi, za koju građani imaju percepciju da je na visokoj razini, bio je jedan od uvjeta za pristupanje Hrvatske u EU. Iako Marčetić zatvaranje pretpristupnog poglavlja 23, koje je uključivalo pravosuđe i ljudska prava, ne smatra glavnim motivom za suzbijanje korupcije, navodi ga kao jedan od važnijih anti-koruptivnih mjera i akcija. Kako kaže, teško je procijeniti jesu li napori suzbijanja korupcije oslabili nakon pristupanja EU, jer je riječ o nizu različitih mjera za koje su zadužene brojne organizacije.
“Korupcija je veliki problem u mnogim zemljama svijeta, a ne samo u Hrvatskoj jer živimo u doba poremećenih vrijednosti u kojem se glorificira novac, materijalne vrijednosti i individualni probitak. Pa ipak, većina tranzicijskih i nerazvijenih zemalja imaju mnogo više problema s korupcijom od drugih. Istraživanje BEEPS-a, provedeno u 22 tranzicijske zemlje, pokazalo je da se visok stupanj državne korupcije (states capture) obično pojavljuje u zemljama koje su provele parcijalne i slabe političke i ekonomske reforme, dok je s druge strane liberalizacija i privatizacija uznapredovala. Hrvatska je negdje u sredini na tom popisu. U svakom slučaju treba jačati institucije i postaviti dobar pravni okvir koji ne dopušta niti propušta koruptivne radnje, što uključuje dobar sustav nadzora i efektivnih kazni. Međutim, korupcija se ne može spriječiti isključivo zakonima i represivnim mjerama. Mnogo veću pažnju treba usmjeriti na prevenciju i edukaciju od najranije dobi, kojom će se stvarati drugačija političko-upravna kultura i razvijati svijest građana o važnosti zaštite javnog interesa”, smatra Marčetić.
Važnu ulogu u tome igra i etično ponašanje koje se pokušava razviti kod radnika i radnica, ali i građana. Kako bi se tom problemu doskočilo imenovano je 225 povjerenika za etiku i njihovih zamjenika, koji uz redovan posao i bez dodatnog honorara, brinu i za poštivanje Etičkog kodeksa državnih službenika. Kako nam govori Marčetić, njihov posao je nezahvalan s obzirom na to da moraju prosuđivati o međusobnim sporovima svojih kolega i pritužbama građana na njihovo ponašanje ili, još gore, odlučivati je li njihov zajednički šef neetično postupio prema nekom od službenika ili građanima. Pri tome je, ističe, teško očekivati potpunu objektivnost i nepristranost u takvim slučajevima
Osim povjerenika za etiku, za promicanje etičnog ponašanja zaduženo je i Etičko povjerenstvo koje je, iako osnovano pri Ministarstvu uprave, neovisno tijelo koje imenuje Vlada na četiri godine. Među članovima povjerenstva je i naša sugovornica, Gordana Marčetić. Prema podacima Ministarstva uprave u 2015. godini podneseno 425 pritužbi zbog povrede Etičkog kodeksa, a najviše ih se odnosilo na ponašanje državnih službenika prema građanima. Od ukupnog broja samo je 45 tužbi, odnosno njih 10 posto, proglašenih osnovanim.
Marčetić ističe kako mnoge pritužbe koje su upućene etičkim povjerenicima i Etičkom povjerenstvu u stvari ne spadaju u povrede Etičkog kodeksa, već je riječ o povredama službene dužnosti ili nezakonitim radnjama službenika koje spadaju pod odredbe drugih zakona pa se odbacuju kao neosnovane i građane upućuje na nadležna tijela (službeničke sudove, upravnu inspekciju, redovne sudove, i sl.). Kako nam Marčetić govori, u slučajevima kada se neetična i nezakonita ponašanja preklapaju, odluku donosi tijelo koje odlučuje o nezakonitom postupku pri čemu može izreći i sankciju. Etičko povjerenstvo se bavi isključivo pitanjima etike, odnosno neetičkog ponašanja. Pri tome naglašava kako ono nema mogućnosti izricanja bilo kakvih pravnih sankcija, budući da je etika izvan domene prava, već donosi mišljenja i smjernice (soft law). Kao veći problem ističe činjenicu da se Etički kodeks primjenjuje samo na državne službenike i namještenike, a ne i na državne dužnosnike koji se mogu iznimno neetično ponašati bez toga da za takvo ponašanje moraju nekome odgovarati.
“Nadalje, donošenje etičkih kodeksa u lokalnim i regionalnim jedinicama je fakultativnog karaktera, a mnoge javne službe ih uopće nemaju. Mnogi građani bi se također trebali etičnije ponašati prema službenicima. Istraživanje o percepciji neetičkih ponašanja u državnoj upravi i lokalnoj samoupravi koje sam provela prije nekoliko godina, pokazalo je da u gotovo 50 posto slučajeva upravo građani iniciraju neetička ponašanja (nudeći mito službenicima, tražeći “vezu” da se njihov predmet riješi preko reda, i sl.). To znači da treba značajno proširiti krug onih na koje se odnosi Etički kodeks”, smatra Marčetić.
Osim povjerenika za etiku i Etičkog povjerenstva, za “discipliniranje” su zaduženi i Službenički sudovi. Marčetić ističe kako se neetično ponašanje najčešće manifestira kao laka ili teška povreda službene dužnosti državnog službenika, a prema Zakonu o državnim službenicima o lakim povredama službene dužnosti odlučuje čelnik tijela, dok su za teške povrede u prvom stupnju nadležni službenički sudovi i u drugom stupnju Viši službenički sud. Povrede službene dužnosti navedene su u Zakonu, postupak detaljno reguliran, a kazne gradirane – od usmene opomene do najteže koja je prestanak državne službe.
“Službenički sudovi su sastavljeni od diplomiranih pravnika, dok se predsjednici imenuju iz redova sudaca pa je u tom smislu riječ o profesionalnim i nepristranim tijelima. Upućuju im se kritike da su preblagi, odnosno da vrlo rijetko izriču najteže kazne za službenike, no to je pitanje koje zadire u mnogo šire područje”, objašnjava Marčetić.
S obzirom na kompleksnost čitavog sustava javne uprave konkretne i vidljive pomake moguće je očekivati tek u drugoj polovici mandata ove Vlade, ali uz uvjet da će se tim reformama doista pristupiti temeljito, uz širok društveni konsenzus i pomoć stručne javnosti koju se unatoč izrađenim analizama i prijedlozima sustavno ignorira. Ako i ova dugo najavljivana reforma, koja je preduvjet svih drugih, ostane mrtvo slovo na papiru, kao i do sada, samo možemo sanjati o jednoj uređenoj, demokratskoj državi.